Progenias de Disonancia

No hay duda de que lo que ha salido a la luz a raíz de esta crisis son las persistentes debilidades estructurales de nuestra economía: la fuerte dependencia de nuestros sistemas de transporte y energía de la importación de combustible, y la disonancia incorporada en los marcos legales y regulatorios que rigen estas industrias energéticas de downstream. Una y otra vez hemos visto cómo estas debilidades pueden traducirse en políticas que prometen alivio a corto plazo pero tienen consecuencias adversas a largo plazo, algunas ciertamente no intencionadas, soportadas por los pequeños consumidores que son precisamente aquellos a quienes estas políticas pretenden proteger.

SUSPENSIÓN DEL MERCADO SPOT
Mientras este artículo está siendo finalizado, la Comisión Reguladora de Energía (ERC) acaba de ordenar la suspensión inmediata de las operaciones del mercado spot de electricidad a partir de las 00:05H del 26 de marzo, "en reconocimiento [de] los impactos potenciales de la limitación en el suministro de combustible y el aumento de precios en los precios de energía". La suspensión, según la ERC, "permanecerá en vigencia hasta la recomendación del [Departamento de Energía (DoE)] a la Comisión".

La suspensión en sí misma planteó algunas preguntas que, esperemos, la ERC abordará durante las consultas públicas programadas sobre el proyecto de Resolución que establece la metodología de precios que regirá el período de suspensión:

a.) ¿La Orden Ejecutiva No. 110 emitida por el Presidente declarando un Estado de Emergencia Energética Nacional autoriza la suspensión de las operaciones del mercado spot? Si es así, ¿puede la suspensión del mercado entrar en vigencia antes de la emisión de las reglas que rigen dicha suspensión?

b.) ¿Ya hubo aumentos en los precios del mercado spot durante los últimos días o semanas que justifiquen la suspensión?

c.) ¿Estos aumentos de precios están determinados a resultar de escasez de combustible por parte de las instalaciones de generación alimentadas con combustibles fósiles? Si no lo son (considerando los informes de los generadores de que todavía tienen combustible suficiente) y los aumentos de precios registrados se consideran irrazonables, ¿no debería haber una investigación por comportamiento anticompetitivo o abuso de poder de mercado en lugar de una suspensión del mercado?

d.) Si no hay aumentos de precios registrados todavía o si no hay escasez de combustible (como también informó el DoE en noticias recientes), ¿pueden suspenderse las operaciones del mercado como medida anticipatoria, antes de que se registre tal escasez o aumentos de precios? Y si es así, ¿cuánto durará tal suspensión anticipatoria?

e.) Finalmente, considerando que solo alrededor del 20% del suministro a los consumidores tiene precios basados en el mercado, con alrededor del 80% con precios bajo contratos bilaterales o acuerdos de suministro de energía (PSAs) que se liquidan fuera del mercado, ¿cómo amortiguará la suspensión el impacto del aumento de los costos de combustible en los consumidores, particularmente si los PSAs tienen componentes de traspaso de combustible?

TENSIÓN INCORPORADA EN NUESTROS SISTEMAS Y POLÍTICAS
Esta última pregunta, a mi juicio, es la más crítica si realmente queremos encontrar soluciones que brinden un alivio efectivo a los consumidores. No hay duda sobre la noble intención detrás de la emisión: lo que creo que la situación ilustra muy claramente es la complejidad en la gobernanza que hemos visto durante las últimas décadas. Cada vez que el sistema económico es puesto a prueba principalmente por la tensión proveniente de los mercados globales, somos testigos de la tensión y el conflicto provocados por políticas que parecen querer tenerlo todo.

Por un lado, el Gobierno (durante varias Administraciones) se ha beneficiado de la política de desregulación (como gemela de la privatización) en forma de cargas administrativas y financieras reducidas de proporcionar ciertos bienes y servicios públicos, como energía y transporte público. Por otro lado, también necesita confrontar permanentemente los costos políticos de haber transferido completamente la carga financiera de pagar por estos bienes y servicios sobre los hombros de los consumidores. Y aquí estamos, viviendo en este abismo que crece más grande y profundo con la tensión entre un mercado de suministro desregulado y un segmento de servicio regulado por tarifas.

DESREGULACIÓN EN EL SECTOR DE COMBUSTIBLES
En 1998, Filipinas aprobó la Ley de la República No. 8479 o la Ley de Desregulación de la Industria Petrolera de Downstream. Fue promulgada para abordar la tensión en los fondos públicos creada por el programa de subsidios a través del Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo mediante la liberalización de la industria petrolera de downstream, proporcionando incentivos para que nuevos actores ingresen y desregulando el precio minorista de los productos petrolíferos. También otorgó al DoE poderes adicionales para realizar y hacer cumplir salvaguardas para promover y proteger la competencia justa en la industria, ya que la ley prohíbe la cartelización y la fijación de precios predatorios, entre otros.

A lo largo de los años, hemos visto un aumento en el número de actores en la industria. Según un estudio publicado por la Comisión de Competencia de Filipinas (PCC) en 2021, los nuevos actores en la industria representaron el 43% del mercado total de productos a partir de 2019, mientras que los tres actores principales tenían el 50.6% de la cuota de mercado. El estudio encontró que la industria "ciertamente se ha vuelto menos concentrada", según el análisis preliminar, en la mayoría de las áreas del país. En cuanto a los precios, sin embargo, el estudio señaló que "[e]l ajuste de precios semanal 'sincronizado'... actúa como un mecanismo de coordinación para cambiar precios. La parte sincronizada (la mayoría, si no todos los actores, notificando el lunes) de la práctica actual debería ser benigna... Desde que la industria ha sido desregulada, las compañías petroleras han sido libres de establecer su precio. Si han estado siguiendo el ajuste de precios anterior, no es porque el gobierno se lo haya estado imponiendo. Es concebible que una empresa pueda estar tentada a tomar cuota de mercado de las demás fijando precios por debajo del precio resultante de la fórmula o mecanismo de ajuste. Sin embargo, aún puede no hacerlo por temor a provocar represalias del rival e iniciar una guerra de precios. Dado que las empresas pueden predecir el ajuste de precios (común) siguiendo la fórmula, podría ser tentador para una empresa seguir ese precio, en lugar de arriesgarse a una guerra de precios".

Aparte de los problemas de precios identificados en el estudio de PCC de 2021, la práctica común de precios que aún prevalece entre los actores de la industria petrolera hoy también indica que la competencia entre los actores minoristas puede no resolver el problema subyacente de falta o fuentes de productos limitadas a nivel global. Si bien podría haber un número creciente de actores que venden internamente, si adquieren suministro de las mismas fuentes, hay una alta probabilidad de que vendan al mismo precio o similar.

Más importante aún, lo que la política de desregulación no ha logrado abordar es el hecho de que las tarifas en el sector del transporte público —para conductores de jeepney, conductores de taxi, conductores de autobús u operadores— permanecen reguladas. Se necesita la aprobación del Gobierno para cualquier ajuste de tarifa y solo puede emitirse después de la realización de aviso y audiencia, en el ejercicio de la función de fijación de tarifas de la agencia reguladora. Por lo tanto, cada vez que hay aumentos en los precios de los combustibles en las bombas de gasolina, se espera que el sector público soporte el costo de tales aumentos, bajo la teoría de que también puede conservar las ganancias si hay alguna reducción en el precio, hasta que las tarifas o tarifas de pasajeros se ajusten en consecuencia. Cuando el peso de esta carga se vuelve demasiado difícil de soportar y el sentimiento público empeora, el Gobierno vuelve a donde comenzó, es decir, proporcionando subsidios, cuando esta fue de hecho la práctica que demostró ser insostenible y provocó la adopción de la desregulación en primer lugar.

DESREGULACIÓN EN EL SECTOR ELÉCTRICO
Hace casi 25 años, el Congreso aprobó la Ley de la República No. 9136 o la EPIRA (Ley de Reforma de la Industria Eléctrica), adoptando las políticas de privatización en la industria eléctrica y la desregulación de los sectores de generación y suministro. Mientras que había menos de 50 compañías de generación antes de EPIRA, en su mayoría contratadas como productores independientes de energía (IPPs) que vendían directamente a la National Power Corp., este número se ha más que duplicado en los últimos 20 años y ha aumentado significativamente con el número de nuevos actores en el espacio de energía renovable (RE). Sin embargo, según los registros de la ERC, a partir de 2025, solo hay cinco actores dominantes que controlan, acumulativamente, alrededor del 65% del sector de generación.

A pesar de la adopción de Competencia Minorista y Acceso Abierto (RCOA) y el licenciamiento de más de 20 proveedores minoristas de electricidad (RES) a nivel nacional, más del 70% de la demanda permanece "cautiva", es decir, suministrada por sus respectivas empresas distribuidoras (DUs) y principalmente de PSAs bilaterales con precios aprobados por la ERC. Con el inicio de una mayor adopción de RE, principalmente de instalaciones solares en techos residenciales o comerciales/industriales (C&I), y la contratación directa a través de RES mediante el RCOA y el Programa de Agregación Minorista o el Programa de Opción de Energía Verde, se espera que más consumidores migren del mercado cautivo al mercado contestable, siendo así liberados, por así decirlo, de la regulación.

Sin embargo, hasta que lleguemos al punto de inflexión de tal migración a la contestabilidad, los consumidores y las compañías generadoras también están atrapados en el mismo ámbito de disonancia que prevalece en el sector del transporte. En el sector eléctrico, sin embargo, la dinámica puede ser un poco diferente considerando la naturaleza a largo plazo de los PSAs y las disposiciones de traspaso de precios de combustible de contratos alimentados con carbón, diésel y gas natural que protegen a las DUs y a los generadores de los riesgos de precios. Mientras que la tensión financiera de los aumentos de precios de combustible en el sector del transporte público es soportada por los conductores de jeepney, conductores de taxi y operadores de autobuses, tal tensión en el sector eléctrico es soportada directamente por los consumidores (incluidos los mismos conductores de jeepney, conductores de taxi y operadores de autobuses).

Monalisa C. Dimalanta es socia principal en Puyat Jacinto & Santos Law (PJS Law). Fue la presidenta y CEO de la Comisión Reguladora de Energía de 2022 a 2025, y presidenta de la Junta Nacional de Energía Renovable de 2019 a 2021.